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    行業(yè)動態(tài)

    光伏新政何不一步到位?

    來源:m.ctacc.net 發(fā)布時間:2019年02月22日

     2月18日下午,國家能源局舉行座談會,召集相關(guān)企業(yè)、地方政府、行業(yè)協(xié)會和金融機構(gòu)就2019年光伏發(fā)電建設(shè)管理工作征求意見。隨即自媒體廣泛傳播意見內(nèi)容,市場積極響應(yīng),光伏相關(guān)上市公司全線飄紅。

      征求意見的亮點包括:財政部定補貼總額“量入為出”;國家發(fā)改委定補貼上限,不得突破;國家能源局定競爭規(guī)則,公開公平公正;企業(yè)定補貼強度,良幣淘汰劣幣;市場定建設(shè)規(guī)模,不再計劃指標(biāo)。

      另外,具體辦法中還有六個關(guān)鍵點,一是明確將光伏項目分為需要國家補貼和不需要國家補貼項目,無需補貼項目完全放開,不限規(guī)模;二是解決去年戶用光伏“5·31政策”遺留問題;三是明確項目建設(shè)期限,延后兩個季度還未建成者,取消補貼資格;四是項目招標(biāo)由各省組織,由國家能源局統(tǒng)一排序,統(tǒng)籌確定;五是除扶貧、戶用和原已批準的特殊項目外,分布式和地面電站全部采用競價方式獲取補貼指標(biāo)。通俗來講,就是誰要的補貼少,誰就能優(yōu)先獲得裝機容量,直至補貼分配完畢;六是首次將戶用光伏單列并給予單獨指標(biāo),實施固定補貼。

      這次座談會讓悲觀情緒籠罩的光伏行業(yè)如沐春風(fēng),業(yè)界普遍給予較高的評價。如何讓政策發(fā)揮更大的效應(yīng),筆者就實施辦法中的相關(guān)問題提出兩點政策建議。

      發(fā)揮地方政府積極性

      這次征求意見明確,由各項目單位申報度電補貼金額,各省能源局組織匯總,報送國家能源局,由國家能源局統(tǒng)一排序,統(tǒng)籌確定。這一政策的目的是全國一盤棋,競爭補貼價低者優(yōu)先,直至補貼總額用完截止;規(guī)則公開公平公正,有利于良幣淘汰劣幣,成本控制好,管理效率高的企業(yè)優(yōu)先勝出;原有的路條、尋租將失去生存的土壤;量入為出,新增加的光伏電站不再存在欠補問題;使得項目非技術(shù)成本下降,地方不太會坐地要價、坐地漲價,所有申報的項目都趨于零利潤邊緣,任何變相漲價行為都將讓項目失敗。

      但這一政策如何使地方政府發(fā)揮積極性呢?

      一些地方政府有意發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè),期望上馬更多的新能源電站,但由于各種原因,如光照條件不佳等,競爭補貼競爭力不足,難以在國家“大盤子”中勝出,甚至可能全?。ㄊ谢騾^(qū))覆沒。地方政府只負責(zé)上報,無法確認最終本省中標(biāo)多少項目、多大規(guī)模,將給各省的能源整體規(guī)劃增加了不確定性和復(fù)雜性。一些省及地市政府也愿意拿出配套補貼支持本地區(qū)新能源電站投資,如何將地方配套補貼支持融入國家的“大盤子”,以推動區(qū)域能源轉(zhuǎn)型?

      要解決這一問題,筆者建議,將財政部確定的補貼總額“切蛋糕”,分配給省級政府。根據(jù)光伏發(fā)展的規(guī)模、潛力、并網(wǎng)消納、能源轉(zhuǎn)型等因素按塊塊“切蛋糕”,各省根據(jù)國家的切塊及省內(nèi)配套補貼,在省內(nèi)由光伏電站投資企業(yè)競爭補貼,通過競爭排序的方式優(yōu)選出可享受補貼的項目,省能源局將省內(nèi)中標(biāo)項目匯總報給國家能源局。

      這一辦法的好處是:有利于調(diào)動地方政府的積極性,多方籌措地方補貼資金,既補充了國家級補貼金額不足,又擴大了新能源投資規(guī)模;有利于地方因地制宜,地方補貼可根據(jù)地方特色和發(fā)展需要在戶用、分布式、地面、扶貧等方面進行調(diào)劑;有利于地方競價模式創(chuàng)新,地方能源局可依照國家能源局制定的規(guī)則,增加競價模式的多樣性和創(chuàng)新性,更自主、更高效地安排本省補貼,例如設(shè)計省內(nèi)扶貧和戶用的競爭規(guī)則。由于普遍采用國家能源局制定的競價排名原則,有標(biāo)準可依,有數(shù)據(jù)可尋,有材料可證,過程公開公平公正,地方不存在任何尋租機會;有利于減輕國家能源局統(tǒng)籌的壓力,大多分布式項目規(guī)模小,全國上報的項目可能達數(shù)萬數(shù)十萬,排序冗長。雖然借助數(shù)字化分類,工作效率比較高,但辦公室工作人員核對工作繁瑣,倒不如交給省級能源局。國家級機構(gòu)可從繁雜的事務(wù)性工作中解放出來,集中精力于規(guī)則制定及實施情況監(jiān)督檢查。根據(jù)各省上報材料,可建立公開透明的數(shù)據(jù)庫,供各地方相互學(xué)習(xí)、相互競爭、相互監(jiān)督,并根據(jù)各地執(zhí)行情況,每年動態(tài)調(diào)整蛋糕分配比例。

      全光伏項目競價

      此次座談會提出了對光伏發(fā)電項目實施分類管理。對于需要國家補貼的項目,分為五類:光伏扶貧項目、戶用光伏項目、普通光伏電站項目、工商業(yè)分布式光伏項目,以及國家組織實施的專項工程或示范項目(包括國家明確建設(shè)規(guī)模的示范省、示范區(qū)、示范城市內(nèi)的光伏發(fā)電項目,以及跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏發(fā)電建設(shè)項目等)。根據(jù)國家確定的年度新增項目補貼總額,將對五類項目分類施策,依據(jù)市場競爭原則組織新增光伏發(fā)電項目的建設(shè)。

      參與競爭補貼的有三類:工商業(yè)分布式、普通光伏電站以及國家專項和示范項目,由地方通過招標(biāo)競爭組織項目,國家根據(jù)補貼額度通過排序確定補貼名單。

      其中,光伏扶貧和戶用光伏項目不參與市場競價機制。光伏扶貧項目按國家相關(guān)政策執(zhí)行,戶用光伏則根據(jù)切塊的補貼額度確定的年度裝機總量和固定補貼標(biāo)準進行單獨管理。

      但筆者認為,光伏扶貧和戶用光伏這兩類項目也可采用市場競價補貼模式,分開列預(yù)算,類似執(zhí)行“量入為出”的市場競爭規(guī)則。

      若直接對戶用光伏分指標(biāo),極有可能引起搶裝現(xiàn)象,也會因指標(biāo)問題產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。建議戶用光伏采用類似競價模式,各省向國家能源局上報本年度戶用光伏預(yù)算,國家能源局綜合考量各種因素,按一定的公式計算,將補貼金額分配至各省。省內(nèi)以鄉(xiāng)或縣為單位進行報價競爭,價低者優(yōu)先獲得項目批準。同時,各省可參照領(lǐng)跑者項目的標(biāo)準,制定相應(yīng)的技術(shù)參數(shù)以及采購標(biāo)準,避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。

      光伏扶貧有其特殊性,是國家的一項福利性政策,因此,如何將光伏扶貧項目落實到有需求的貧困地區(qū)是關(guān)注的重點。市場競價補貼模式,一方面有利于降低扶貧成本,用更少的錢建更多更大規(guī)模的電站,幫扶更多的貧困地區(qū)和貧困人群,發(fā)揮出更大的價值;另一方面有利于降低扶貧中的尋租機會,讓光伏扶貧也成為一塊凈土。國家能源局和地方政府可制定類似競補規(guī)則,同時對扶貧項目進行工程質(zhì)量和運營維護的把關(guān),明確光伏扶貧項目的技術(shù)參數(shù),所需采購產(chǎn)品的質(zhì)量要求,確保質(zhì)量技術(shù)過硬、成本夠低、競爭力夠強的光伏企業(yè)能夠拿到扶貧項目。

      依項目類型“切蛋糕”

      此次座談會建議工商業(yè)分布式、普通光伏電站以及國家專項和示范項目三類由地方通過招標(biāo)競爭,國家根據(jù)補貼額度通過排序確定補貼項目名單。

      但工商業(yè)分布式、普通光伏電站及專項和示范項目的投資成本差異比較大,放在一個籃子里混合比較的結(jié)果是,普通光伏電站輕松勝出。筆者認為分類后,同類項目競爭,更有利于資源的優(yōu)化配置。

      筆者建議,將補貼總額按條條(即按類型)“切蛋糕”,按照光伏發(fā)電項目的五類,確定各自的補貼金額。一方面,有利于落實國家能源轉(zhuǎn)型的優(yōu)先目標(biāo)。如果主要任務(wù)是扶貧,扶貧的補貼額就會放大;如果偏向分布式,分布式的補貼就加大;另一方面,有利于市場各主體對國家政策偏向、主要支持的項目類型有更清晰的判斷,有助于各企業(yè)規(guī)劃長期競爭力的安排。

      此次國家能源局召開的座談會是光伏政策轉(zhuǎn)型的重要拐點,國家發(fā)改委及能源局定規(guī)則而非批項目,傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式下的定規(guī)模分指標(biāo)的套路將成為歷史,國家財政部、發(fā)改委及能源局各司其職、分工配合、相互制約,充分發(fā)揮市場機制作用,實現(xiàn)光伏行業(yè)良性發(fā)展。

      配合此次座談會呈現(xiàn)的五大亮點,筆者認為,國家財政部確定了補貼總額后,國家發(fā)改委可根據(jù)國家能源轉(zhuǎn)型方向和扶貧重點,按光伏項目的五大類型,先進行條條分配各類型補貼預(yù)算,再按區(qū)域能源發(fā)展的重點和順序,進行塊塊切割,在各省級區(qū)域中進行分配。據(jù)此,國家能源局負責(zé)規(guī)則制定,并監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行,五大類的項目都可通過競補方式,讓競爭力強的企業(yè)在競補中勝出。各省級及地方政府根據(jù)其發(fā)展需要及財力可能,因地制宜,確定配套補貼和方向,遵照國家級規(guī)則,省內(nèi)競補排名,推動光伏事業(yè)在各區(qū)域的發(fā)展。省級能源局定期匯總,并匯報各地方的模式、成果和數(shù)據(jù),由國家能源局匯總和總結(jié)。國家財政部、發(fā)改委和能源局可動態(tài)調(diào)整下年度補貼總額、分配比例和規(guī)則改進。

      對新增光伏項目,此次座談會的五大亮點及后期科學(xué)合理的流程設(shè)計,可以解決光伏政策延續(xù)性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性問題,也徹底解決了新增項目補貼拖欠問題,讓光伏行業(yè)真正成為陽光下的凈土產(chǎn)業(yè),健康可持續(xù)發(fā)展可期可待。

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